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_价格改革:“硬骨头”怎么啃

2017-11-20 05:33

闯过这道关,既需要改革决心和政治勇气,亦需把握时机;不仅要破除旧体制,更要立起新规矩;在“放”与“管”之间,还需要精明的算账和监测管控

《瞭望东方周刊》记者陈融雪/北京报道

中共十八大三中全会提出,经济体制改革是全面深化改革的重点,要使市场在资源配置中起决定性作用。

2014年11月15日,李克强总理主持召开国务院常务会议,部署将加快推进价格改革,更大程度让市场定价。

“价格改革难度很大,但它有利于长远,是建立市场机制必须要闯的一道‘坎’。”李克强强调,“价格改革不推进,市场化改革的关键问题就等于没抓住!这是一项啃硬骨头的改革,是一场攻坚战!”

这次会议审议通过《近期加快推进价格改革工作方案》,并陆续印发了30多个文件。

新一轮价格改革由此启动,被称为“中国1992年以来力度最大的价格改革”。

作为这场改革的具体执行者,国家发改委价格司司长许昆林接受《瞭望东方周刊》采访时称:“价格改革牵一发而动全身,我们一直是战战兢兢、如履薄冰。”

对于这一改革的风险,若按五星评级,有专家的评估为五颗星。

许昆林告诉本刊记者,以1998年《价格法》实施为标志,中国绝大部分商品服务价格已经放开,现在剩下的是一些影响面较宽、后续产业链较长的基础性产品。如天然气、电力和医药,或涉及垄断、利益复杂,或与民生相关。

在他看来,闯过这道关,既需要改革决心和政治勇气,亦需把握时机;不仅要破除旧体制,更要立起新规矩;在“放”与“管”之间,还需要精明的算账和监测管控。

1992年以来力度最大

“自2014年11月15日国务院常务会议部署加快推进价格改革以来,半年间,中央政府已放开下放了近60项商品和服务的价格。全部农产品、绝大多数药品、绝大多数专业技术服务的价格,都已交由市场定价。”许昆林说,新修订的中央定价目录,预计将比2001年减少80%。

这轮改革,对于国民而言,最直接的感受包括汽车加油便宜了、买不到的低价药重现了、坐飞机不收燃油税了……

中国的价格改革起步于上世纪80年代。1988年,邓小平决心推进价格闯关。傅高义的《邓小平时代》一书中写道,邓小平说,“趁我们老同志还在,勇敢闯过这一关。”

价格改革之所以被称为“闯关”,是因为此前的波兰因放开食品价格,影响工人生活,导致大罢工和波兰共产党的下台。

中国“价格改革”的代价究竟会有多大、能否平稳推进,没有谁可以打包票。1988年的价格改革,在“新中国成立以来最高程度”通货膨胀的压力下,持续了短短3个月就按下休止键,并不得不进行为期3年的“治理整顿”。

直至1992年,邓小平再度推动价格改革闯关。放开了除盐和少数基本治疗药品以外全部轻工业产品的价格。

以1998年《价格法》的实施为标志,中国绝大部分商品服务价格已经放开,现在剩下的是一些影响面较宽、后续产业链较长的基础性产品,如石油天然气、电力和医药。

而此轮改革将啃下这些“硬骨头”。

“按照十八届三中全会的精神,中国将完善主要由市场决定价格的机制。”许昆林说。

时机、误解与教训

价格改革能否顺利推进,不仅需要政治勇气和改革决心,还需要良好的时机。

“价格一端连着生产,一端连着群众。最担心的是一放就涨,一放就乱。”许昆林告诉《瞭望东方周刊》,“现在是改革的好时机。”

他认为,当前,无论是PPI(工业生产者出厂价格指数)还是CPI(居民消费价格指数)都处于较低点,国际大宗商品价格回落,输入性价格处于低位,如果把握得当,对企业和居民生产生活不会带来太大影响,居民对价格的心理接受度也更容易把控。

按照国家统计局的数据,2014年CPI同比上涨1.5%,PPI同比下降1.9%。今年上半年,CPI同比上涨1.3%,PPI同比下降4.6%。

不过,一个客观的挑战在于,人们对价格波动的感受并非总是“客观”的。

“价格改革十分敏感。比如油价半月一调,很容易成为社会不满的发泄口。”国家发改委价格司石油天然气价格处调研员凌忠果告诉本刊记者,“时常有人抱怨油价涨了,我们只能一遍遍解释。”

常见的问题包括,中国的油价为什么要和国际接轨?

凌忠果的回答是:“随着中国的高速发展,石油对外依存度已达60%,用油增量已占世界增量的半壁江山,而单位GDP能耗远远高于欧美国家。一个典型的例子是,中国成为了全球最大的SUV汽车市场。油价与国际接轨,有利于推进节能减排。”

凌忠果说,对于油价,另一个常见的“抱怨”是为什么涨多跌少?这纯属误解。

“事实上,国家顶了很大压力,有时该涨不涨,就是考虑了消费者的承受能力。”他举例说,“从2003年到2008年,国际油价从一桶30多美元涨到140多美元,而我们该涨100元,却不调价或者只涨50元,结果导致油荒。”

“2008年油荒时期,基本所有的加油站都只能加50元的油,几乎所有高速公路上的加油站都排着长队。”凌忠果回忆说,“我们当时调研,从石家庄到广东的货车,原本一天的路程,走了三五天。

最终,国家决定在当年6月20日提价,每吨上升1000元。

“我们在世界石油定价体系中十分被动,这些年来多付出了数以亿计的代价。所以我们吸取教训,在天然气上一定要有话语权!”凌忠果说。

啃下第一口“硬骨头”

2015年7月1日,上海石油天然气交易中心在浦东陆家嘴正式启动。

当日,中石油挂出第一单,总共1400万方,挂牌价2.6109元/方,摘牌方为上海管网。

第二单是液化天然气(LNG),由中海油挂出,挂牌价4200元/吨,成交量为2000吨,由新澳贸易摘牌。

第三单是中石化华北销售跟新澳成交的1500万方管道天然气(PNG)。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松告诉《瞭望东方周刊》:“这是第一次由三桶油在同一个平台上交易,第一次实现了降价的交易。不仅有利于及时反映国内变化,也将完善亚太和全球的定价机制。”

他表示,中国的天然气改革在2015年称得上是“快马加鞭”。

就在交易中心成立三个月前,中国天然气价格并轨,并试点放开直供用户的用气价格,实现了2013年提出的三步走目标,从而为天然气的网上公开交易打下基础。

天然气、电力和铁路等领域的价格改革,一直被视为“最难啃的硬骨头”——第一口就得打破寡头垄断的体系。

以天然气市场为例,上游气源主要由大型央企控制,油气管网设施建设、运营主要集中于少数大型央企,主干油气管网处于高度垄断经营状态,部分省份也出现天然气管网由地方企业垄断经营的现象。

站在国家的高度来看,天然气清洁高效,不仅是资源能源,更是战略能源。中国是全球第四大消费大国和第四大进口大国,对外依存度已破三成。建立交易中心将有助于完善亚太和全球的天然气定价机制。

“中国的天然气和亚太石油挂钩,因此长期溢价,无法和煤电竞争。”邓郁松介绍说,全球天然气市场大致可分为北美、 欧洲、亚太三块,北美市场化程度最高,价格最低,亚太价格最高。

因此,中国的天然气消费在一次能源中占比仅6%,远低于世界24%的均值。而中国正处在节能减排的关键时期。

“过去由国家价格主管部门确定门站价格,定低了供气企业不满意,定高了地方政府不满意。”凌忠果表示,“在交易中心的平台上,天然气交易将透明公开,并最终形成市场价格。从短期来看,虽然是动了大油企的奶酪,但他们终将受益于定价话语权。”

各方已达成改革共识。但天然气改革“硬骨头”的第一口尚未完全咽下。

邓郁松表示:“价格改革的最终目标无法单独通过定价机制的调整来实现,必要的体制条件是管道的第三方公开准入、配气方的公开准入以及上游气源形成竞争格局。”

“现在正在研究如何促进市场竞争,强化市场监管。”凌忠果透露。

但他也有担忧:“目前违法成本太低,而全国十万座加油站,也还无法做到全面检查。价格贸然放开,可能出现局部‘气荒’和高价两个风险。”

每一步都精心测算

“为避免改革对现有市场特别是居民生活的冲击,既要区分存量和增量、居民和非居民、基本和非基本,也要兜住底线,完善价格补贴机制。有的改革还要一步步试点。”许昆林说。

按照国务院对次轮价格改革的要求,既要“加快改革”,更要“成熟一项,推出一项”。

“价格改革的复杂性在于,各行业、上中下游各环节以及不同地区之间,情况千差万别,对改革的承受能力也各不相同。”许昆林认为,价格改革不可能毕其功于一役。

“比如电力改革,每个国家的改革模式都不一样。日本和法国是一体化模式,美国有三分之一的州在市场化,都要根据市场的具体情况而定。”国家发改委价格司煤炭电力价格处处长万劲松告诉《瞭望东方周刊》,“中国的电力改革也是试点推进。”

2015年1月,深圳市启动输配电价改革试点,标志着中国电力市场化改革正式破冰。短短半年,试点已快速在深圳、内蒙古、安徽、湖北、宁夏、云南、贵州等7地铺开。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强接受本刊记者采访称:“试点启动的速度超出预期,表明国家加快推进电改的决心。”

他分析说,本轮改革将有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本开放配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。

以最早启动试点的深圳市为例,电网仅依靠网络资源收取“过网费”。这一做法将最终打破电网获取购销差价的盈利模式,而由送电、受电市场主体自主协商或通过市场化交易方式确定送受电量和价格,促进电价市场化。

放权不等于放责

许昆林表示,政府直接定价的项目少了,并不意味着担子轻了。“我们要管住3%,管好100%。要更快,也要更好。”

管住3%,即加强成本监审;管好100%,则是因为中国市场体系还不完善,法制观念、诚信意识不健全,价格放开后,少数经营者为牟取暴利而实施价格垄断,地区封锁、行政垄断现象时有发生。

国家发改委发布的6月全国价格举报情况显示,停车收费、物业管理收费、零售行业的不正当价格行为最为突出。其中,停车收费价格投诉居首。

而备受关注的药价,投诉数量并未出现异常。

中国药科大学医药价格研究所所长常峰告诉《瞭望东方周刊》:“药价改革现行平稳。”

但眼前的“平稳”,依然让国家发改委价格司医药价格处副处长朱德政“牵肠挂肚”。他说,最需要关注的就是不合理的涨价和借改革之机涨价。

2015年6月1日起,中国取消绝了大部分药品的政府定价,将逐步建立以市场为主导的药品价格形成机制。这被称为中国药品定价史上的最大改革。

朱德政表示,此次药品定价权放开,主要基于医保控费能力和招标监管能力的双双增强。“接下来,要监测市场价格的变化,并做好信息发布工作。”

发改委已部署各级价格主管部门开展为期半年的药品价格专项检查。

哄抬特殊患者的特殊用药价格、相互串通、操纵市场价格等药品价格违法行为,将列入价格诚信记录,其中涉及药品生产经营企业的严重违法行为,将根据相关规定列入药品集中采购不良记录,建议有关部门依法取消相关企业产品入围资格,两年内不接受该企业的任何产品集中采购申请。

不仅如此,朱德政透露,还将重点监测药品价格,包括独家生产药品、专利药品、市场销量大、临床使用频次高,以及社会关注度高和供应短缺的药品。“计划今年出台政策。发现价格异动将开展成本调查和价格监督检查,指导企业依法行使定价自主权,查处价格违法行为。”

“价格监管是价格改革的重要部分,也是难度更大的价格改革。”许昆林表示,“改革没有完成时,只有进行时。”

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